重磅！財(cái)政監(jiān)管再升級(jí)！地方政府融資項(xiàng)目資本金穿透核查！徹底封堵明股實(shí)債
剛剛，財(cái)政部下發(fā)了財(cái)金[2018]23號(hào)文，嚴(yán)格規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為！
總體上，23號(hào)文對(duì)國(guó)有金融企業(yè)提出四大禁區(qū)
§ 不得直接或間接為地方政府及其部門(mén)提供任何形式的融資。
§ 不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款。
§ 不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任。
§ 不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金。
本文綱要
第一部分 財(cái)政部23號(hào)文的十六大要求
第二部分 財(cái)金23號(hào)文全文及解讀
第三部分 財(cái)政部官方解讀
第一部分 財(cái)政部23號(hào)文的十六大要求
此次財(cái)政部措辭嚴(yán)厲地明確了對(duì)于金融企業(yè)的十六大要求：
一、【總體要求】
國(guó)有金融企業(yè)四大不得：
§ 不得直接或通過(guò)地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門(mén)提供任何形式的融資，
§ 不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款。
§ 不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)保或承擔(dān)償債責(zé)任。
§ 不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金。
二、【資本金審查】
國(guó)有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國(guó)有企業(yè)（含平臺(tái)）或PPP項(xiàng)目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來(lái)源合法合規(guī)，融資項(xiàng)目滿足規(guī)定的資本金比例要求。
若發(fā)現(xiàn)存在
§ 以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和
§ 以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或
§ 出資不實(shí)
的問(wèn)題，國(guó)有金融企業(yè)不得向其提供融資。
三、【還款能力評(píng)估】
國(guó)有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資，
§ 不得要求或接受地方政府及其部門(mén)以任何方式提供擔(dān)保、承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任。
§ 嚴(yán)禁國(guó)有金融企業(yè)向地方政府虛構(gòu)或超越權(quán)限、財(cái)力簽訂的應(yīng)付（收）賬款協(xié)議提供融資。
四、【投資基金】
國(guó)有金融企業(yè)與地方政府及其部門(mén)合作設(shè)立各類投資基金
§ 不得要求或接受地方政府及其部門(mén)作出承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，
§ 不得通過(guò)結(jié)構(gòu)化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務(wù)融資平臺(tái)。
五、【資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)】
國(guó)有金融企業(yè)發(fā)行資管產(chǎn)品參與地方建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)按照“穿透原則”切實(shí)加強(qiáng)資金投向管理，強(qiáng)化期限匹配：
§ 不得以具有滾動(dòng)發(fā)行、集合運(yùn)作、分離定價(jià)特征的資金池產(chǎn)品對(duì)接，
§ 不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任，
§ 不得變相為地方政府提供融資。
§ 不得以地方政府承諾回購(gòu)、保證最低收益等隱含無(wú)風(fēng)險(xiǎn)條件，作為營(yíng)銷(xiāo)手段。
六、【政策性開(kāi)發(fā)性金融】
政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)際而不是政府信用提供融資：
§ 嚴(yán)禁為地方政府和國(guó)有企業(yè)提供各類違規(guī)融資，
§ 不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔(dān)償債責(zé)任的文件，
§ 不得通過(guò)任何形式違法違規(guī)增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。
七、【合作方式】
國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)依法規(guī)范對(duì)地方建設(shè)項(xiàng)目提供融資：
§ 原則上不得采取與地方政府及其部門(mén)簽署一攬子協(xié)議、備忘錄、會(huì)議紀(jì)要等方式開(kāi)展業(yè)務(wù)，
§ 不得對(duì)地方政府及其部門(mén)統(tǒng)一授信。
八、【金融中介業(yè)務(wù)】
國(guó)有金融企業(yè)為地方政府融資平臺(tái)公司等地方國(guó)企在境內(nèi)外發(fā)行債券提供中介服務(wù)時(shí)，應(yīng)審慎評(píng)估舉債主體財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源。在債券募集說(shuō)明書(shū)等文件中：
§ 不得披露所在地區(qū)財(cái)政收支、政府債務(wù)數(shù)據(jù)等明示或暗示存在政府信用支持的信息，
§ 嚴(yán)禁與政府信用掛鉤的誤導(dǎo)性宣傳，
§ 并應(yīng)在相關(guān)發(fā)債說(shuō)明書(shū)中明確，地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，相關(guān)舉借債務(wù)由地方國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立法人負(fù)責(zé)償還。
九、【PPP】
國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，對(duì)于
§ 未落實(shí)項(xiàng)目資本金來(lái)源、
§ 未按規(guī)定開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的，
§ 物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等相關(guān)信息未充分披露的PPP項(xiàng)目，
不得提供融資。
十、【融資擔(dān)?！?/span>
政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧：
§ 不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔(dān)責(zé)任。
十一、【出資管理】
國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)股東資質(zhì)的審查。
§ 嚴(yán)禁虛假出資、出資不實(shí)或抽逃出資，
§ 嚴(yán)禁代持國(guó)有金融企業(yè)股權(quán)。
§ 除法律法規(guī)另有規(guī)定的以外，以非自有資金出資的股權(quán)不得享受股權(quán)增值收益，并按“實(shí)際出資與期末凈資產(chǎn)孰低”原則予以清退。
§ 國(guó)有金融企業(yè)股東用金融企業(yè)股權(quán)質(zhì)押融資，不得損害其他股東和金融企業(yè)的利益。
十二、【財(cái)務(wù)約束】
國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)按“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，充足提取資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，嚴(yán)格計(jì)算占用資本：
§ 不得以有無(wú)政府背景作為資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。
十三、【產(chǎn)權(quán)管理】
國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)做好與地方政府及其部門(mén)合作所形成股權(quán)資產(chǎn)的登記、評(píng)估、轉(zhuǎn)讓、清算、退出等工作。
§ 原則上同類一級(jí)子公司只能限定為一家。
十四、【配合整改】
在配合整改的同時(shí)，國(guó)有金融企業(yè)：
§ 不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。
十五、【績(jī)效評(píng)價(jià)】
財(cái)政部門(mén)對(duì)金融企業(yè)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，如金融企業(yè)
§ 違法違規(guī)向地方政府、地方國(guó)有企業(yè)等提供融資，
§ 要求或接受地方政府及其部門(mén)以任何方式提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任，被相關(guān)部門(mén)依法依規(guī)追究責(zé)任的，
將酌情對(duì)該金融企業(yè)下調(diào)評(píng)價(jià)等級(jí)。
十六、【監(jiān)督檢查】
對(duì)財(cái)政部公開(kāi)通報(bào)涉及地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的：
§ 該國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)暫?；?qū)徤魈峁?/span>融資和融資中介服務(wù)。
§ 財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處對(duì)國(guó)有金融企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)相關(guān)違規(guī)行為及時(shí)予以制止和糾正，并依法進(jìn)行處理。
需要注意的是，本通知自印發(fā)之日起執(zhí)行。
其他金融企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行。
第二部分 財(cái)金23號(hào)文全文及解讀
以下為原文及解讀：
關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知
財(cái)金〔2018〕23號(hào)
各國(guó)有金融企業(yè)：
金融企業(yè)是支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。當(dāng)前，金融企業(yè)運(yùn)營(yíng)總體平穩(wěn)良好，但在服務(wù)地方發(fā)展、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中仍然存在過(guò)于依靠政府信用背書(shū)，捆綁地方政府、捆綁國(guó)有企業(yè)、堆積地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。為全面貫徹黨的十九大精神，落實(shí)全國(guó)金融工作會(huì)議部署和要求，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，促進(jìn)金融企業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行，進(jìn)一步督促金融企業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有金融資本管理制度，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下：
一、【總體要求】
國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）等要求，除購(gòu)買(mǎi)地方政府債券外，不得直接或通過(guò)地方國(guó)有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門(mén)提供任何形式的融資，不得違規(guī)新增地方政府融資平臺(tái)公司貸款。不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任。
不得提供債務(wù)性資金作為地方建設(shè)項(xiàng)目、政府投資基金或政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目資本金。
二、【資本金審查】
國(guó)有金融企業(yè)向參與地方建設(shè)的國(guó)有企業(yè)（含地方政府融資平臺(tái)公司）或PPP項(xiàng)目提供融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，確保融資主體的資本金來(lái)源合法合規(guī)，融資項(xiàng)目滿足規(guī)定的資本金比例要求。若發(fā)現(xiàn)存在以“名股實(shí)債”、股東借款、借貸資金等債務(wù)性資金和以公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地等方式違規(guī)出資或出資不實(shí)的問(wèn)題，國(guó)有金融企業(yè)不得向其提供融資。
金融監(jiān)管研究院解讀：
之前，財(cái)政部92號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目“不得以債務(wù)性資金做項(xiàng)目資本金”的要求，現(xiàn)在擴(kuò)大到了參與地方建設(shè)的國(guó)有企業(yè)。
三、【還款能力評(píng)估】
國(guó)有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資，應(yīng)審慎評(píng)估融資主體的還款能力和還款來(lái)源，確保其自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息，不得要求或接受地方政府及其部門(mén)以任何方式提供擔(dān)保、承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任。
項(xiàng)目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政資金安排的，國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性。
嚴(yán)禁國(guó)有金融企業(yè)向地方政府虛構(gòu)或超越權(quán)限、財(cái)力簽訂的應(yīng)付（收）賬款協(xié)議提供融資。
四、【投資基金】
國(guó)有金融企業(yè)與地方政府及其部門(mén)合作設(shè)立各類投資基金，應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)監(jiān)管規(guī)定，不得要求或接受地方政府及其部門(mén)作出承諾回購(gòu)?fù)顿Y本金、保本保收益等兜底安排，不得通過(guò)結(jié)構(gòu)化融資安排或采取多層嵌套等方式將投資基金異化為債務(wù)融資平臺(tái)。
金融監(jiān)管研究院解讀：
受監(jiān)管政策影響，目前大型國(guó)有銀行基本上暫停了產(chǎn)業(yè)基金的業(yè)務(wù)，部分股份制銀行和城商行還在開(kāi)展。按照資管新規(guī)（征求意見(jiàn)稿）的內(nèi)容，產(chǎn)業(yè)投資基金主要是在多層嵌套、期限錯(cuò)配以及結(jié)構(gòu)化安排等方面存在問(wèn)題。
在基金業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管方面，2017年12與2日在第四屆中國(guó)（寧波）私募投資基金峰會(huì)上，中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)洪磊在講話中指出“一些機(jī)構(gòu)充當(dāng)信貸資金通道，通過(guò)單一資產(chǎn)對(duì)接或結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)等方式發(fā)行“名股實(shí)債”、“明基實(shí)貸”產(chǎn)品，變相保底保收益”，明確“基金與信貸是兩類不同性質(zhì)的金融服務(wù)活動(dòng)。從基金的本質(zhì)出發(fā)，任何基金產(chǎn)品都不能對(duì)投資者保底保收益，不能搞名股實(shí)債或明基實(shí)貸。”緊接著，2018年1月12日，基金業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布《私募投資基金備案須知》，規(guī)定私募基金的投資不應(yīng)是借貸活動(dòng)，不符合“投資”本質(zhì)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不屬于私募基金范圍。
目前實(shí)際上，在基金業(yè)協(xié)會(huì)備案結(jié)構(gòu)化產(chǎn)品協(xié)會(huì)會(huì)要求反饋提交產(chǎn)品交易結(jié)構(gòu)圖，對(duì)于明股實(shí)債產(chǎn)品備案則存在很大的難度，不過(guò)，實(shí)踐中，有人通過(guò)對(duì)賭協(xié)議的方式規(guī)避此類產(chǎn)品不能備案的問(wèn)題。
五、【資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)】
國(guó)有金融企業(yè)發(fā)行銀行理財(cái)、信托計(jì)劃、證券期貨經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理計(jì)劃、保險(xiǎn)基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃等資產(chǎn)管理產(chǎn)品參與地方建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)按照“穿透原則”切實(shí)加強(qiáng)資金投向管理，全面掌握底層基礎(chǔ)資產(chǎn)信息，強(qiáng)化期限匹配，不得以具有滾動(dòng)發(fā)行、集合運(yùn)作、分離定價(jià)特征的資金池產(chǎn)品對(duì)接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式違規(guī)承擔(dān)償債責(zé)任，不得變相為地方政府提供融資。
國(guó)有金融企業(yè)在進(jìn)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品推介時(shí)，應(yīng)充分說(shuō)明投資風(fēng)險(xiǎn)，不得以地方政府承諾回購(gòu)、保證最低收益等隱含無(wú)風(fēng)險(xiǎn)條件，作為營(yíng)銷(xiāo)手段。
金融監(jiān)管研究院解讀：
這里的穿透要求、禁止資金池、強(qiáng)化期限匹配的要求，與即將下發(fā)的資管新規(guī)征求意見(jiàn)稿不謀而合。并直接要求全面掌握底層資產(chǎn)，最終目的還是要求“不得變相為地方政府提供融資”。
資管新規(guī)征求意見(jiàn)稿第十五條明確：
“金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做到每只資產(chǎn)管理產(chǎn)品的資金單獨(dú)管理、單獨(dú)建賬、單獨(dú)核算，不得開(kāi)展或者參與具有滾動(dòng)發(fā)行、集合運(yùn)作、分離定價(jià)特征的資金池業(yè)務(wù)?！?/span>
第二十六條明確：
“（二）實(shí)行穿透式監(jiān)管...向下識(shí)別產(chǎn)品的底層資產(chǎn)（公募證券投資基金除外）?！?/span>
六、【政策性開(kāi)發(fā)性金融】
政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)薄弱環(huán)節(jié)時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)家法律和相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照市場(chǎng)化原則審慎合規(guī)授信，嚴(yán)格按照項(xiàng)目實(shí)際而不是政府信用提供融資，嚴(yán)格遵守業(yè)務(wù)范圍劃分規(guī)定。
嚴(yán)禁為地方政府和國(guó)有企業(yè)提供各類違規(guī)融資，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承擔(dān)償債責(zé)任的文件，不得通過(guò)任何形式違法違規(guī)增加地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。
七、【合作方式】
國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)將嚴(yán)格遵守國(guó)家地方政府債務(wù)管理法律法規(guī)和政策規(guī)定作為合規(guī)管理的重要內(nèi)容，切實(shí)轉(zhuǎn)變業(yè)務(wù)模式，依法規(guī)范對(duì)地方建設(shè)項(xiàng)目提供融資，原則上不得采取與地方政府及其部門(mén)簽署一攬子協(xié)議、備忘錄、會(huì)議紀(jì)要等方式開(kāi)展業(yè)務(wù)，不得對(duì)地方政府及其部門(mén)統(tǒng)一授信。
八、【金融中介業(yè)務(wù)】
國(guó)有金融企業(yè)為地方政府融資平臺(tái)公司等地方國(guó)有企業(yè)在境內(nèi)外發(fā)行債券提供中介服務(wù)時(shí)，應(yīng)審慎評(píng)估舉債主體財(cái)務(wù)能力和還款來(lái)源。
對(duì)于發(fā)債企業(yè)收入來(lái)源中涉及財(cái)政資金安排的，應(yīng)當(dāng)盡職調(diào)查，認(rèn)真核實(shí)財(cái)政資金安排的合規(guī)性和真實(shí)性。
在債券募集說(shuō)明書(shū)等文件中，不得披露所在地區(qū)財(cái)政收支、政府債務(wù)數(shù)據(jù)等明示或暗示存在政府信用支持的信息，嚴(yán)禁與政府信用掛鉤的誤導(dǎo)性宣傳，并應(yīng)在相關(guān)發(fā)債說(shuō)明書(shū)中明確，地方政府作為出資人僅以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，相關(guān)舉借債務(wù)由地方國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立法人負(fù)責(zé)償還。
九、【PPP】
國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，對(duì)于未落實(shí)項(xiàng)目資本金來(lái)源、未按規(guī)定開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的，物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等相關(guān)信息沒(méi)有充分披露的PPP項(xiàng)目，不得提供融資。
金融監(jiān)管研究院解讀：
2017年11月10日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)），旨在“規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作、防止PPP異化為新的融資平臺(tái)、遏制隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增量”，明確了三種項(xiàng)目不得入庫(kù)（財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)），七種項(xiàng)目必須清除出庫(kù)。
其中，對(duì)PPP資本金融資影響最大的是以下這句話：“違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時(shí)足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會(huì)資本方股份的”，特別是“以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金”。
十、【融資擔(dān)?！?/span>
政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作，依法依規(guī)開(kāi)展融資擔(dān)保服務(wù)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔(dān)責(zé)任。
金融監(jiān)管研究院解讀：
2017年財(cái)政部會(huì)同發(fā)展改革委等六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)），進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，依法明確舉債融資的政策邊界和負(fù)面清單，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線，同時(shí)，繼續(xù)“修明渠”，即允許地方政府設(shè)立或參股融資擔(dān)保公司，提供市場(chǎng)化的擔(dān)保服務(wù)。
十一、【出資管理】
國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)股東資質(zhì)的審查。
國(guó)有金融企業(yè)股東應(yīng)以自有資金入股國(guó)有金融企業(yè)，且確保資金來(lái)源合法，嚴(yán)禁虛假出資、出資不實(shí)或抽逃出資，嚴(yán)禁代持國(guó)有金融企業(yè)股權(quán)。
除法律法規(guī)另有規(guī)定的以外，以非自有資金出資的股權(quán)不得享受股權(quán)增值收益，并按“實(shí)際出資與期末凈資產(chǎn)孰低”原則予以清退。
國(guó)有金融企業(yè)股東用金融企業(yè)股權(quán)質(zhì)押融資，應(yīng)遵守法律法規(guī)和相關(guān)監(jiān)管規(guī)定，不得損害其他股東和金融企業(yè)的利益。
金融監(jiān)管研究院解讀:
今年年初，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)以2018年1號(hào)令的形式發(fā)布了《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》，針對(duì)違反規(guī)定未經(jīng)批準(zhǔn)持有銀行股權(quán)、入股資金來(lái)源不符合自有資金要求、違規(guī)代持、股權(quán)結(jié)構(gòu)不清晰、違規(guī)開(kāi)展關(guān)聯(lián)交易進(jìn)行利益輸送以及濫用股東權(quán)利損害銀行利益等現(xiàn)象。
國(guó)有金融企業(yè)更應(yīng)該加強(qiáng)股東資質(zhì)的審查，資金來(lái)源必須為自有資金，確保資金來(lái)源合法，嚴(yán)禁虛假出資、出資不實(shí)或抽逃出資，嚴(yán)禁代持國(guó)有金融企業(yè)股權(quán)。這一點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)難以通過(guò)非自有資金（信貸資金）或違規(guī)代持的方法獲得國(guó)有金融企業(yè)的股權(quán)。
非自有資金不但不能享受股權(quán)增值收益，并按“實(shí)際出資與期末凈資產(chǎn)孰低”原則予以清退，意味著大量通過(guò)先入股銀行股權(quán)，再通過(guò)股權(quán)質(zhì)押獲得融資再入股銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，這種不斷放大杠桿的行為。
十二、【財(cái)務(wù)約束】
國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，充足提取資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，嚴(yán)格計(jì)算占用資本，不得以有無(wú)政府背景作為資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。
金融監(jiān)管研究院解讀：
國(guó)有企業(yè)分為國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的企業(yè)和各級(jí)地方國(guó)資委監(jiān)管的企業(yè)。國(guó)有企業(yè)根據(jù)控股比例是否超過(guò)50%分為國(guó)有絕對(duì)控股和相對(duì)控股
實(shí)際控制人如果屬于國(guó)務(wù)院國(guó)資委或地方國(guó)資委，也屬于國(guó)有金融企業(yè)。
2018年2月28日，銀監(jiān)會(huì)印發(fā)《關(guān)于調(diào)整商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備監(jiān)管要求的通知》（銀監(jiān)發(fā)[2018]7號(hào)），決定調(diào)整商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備監(jiān)管要求。具體的調(diào)整內(nèi)容為撥備覆蓋率監(jiān)管要求由150%調(diào)整為120%～150%，貸款撥備率監(jiān)管要求由2.5%調(diào)整為1.5%～2.5%。國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)減值準(zhǔn)備應(yīng)當(dāng)按照相應(yīng)監(jiān)管要求提足撥備，準(zhǔn)確計(jì)算資本。
十三、【產(chǎn)權(quán)管理】
國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)聚焦主業(yè)，嚴(yán)格遵守國(guó)有金融資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，做好與地方政府及其部門(mén)合作所形成股權(quán)資產(chǎn)的登記、評(píng)估、轉(zhuǎn)讓、清算、退出等工作。
合理設(shè)置機(jī)構(gòu)法人層級(jí)，壓縮管理級(jí)次，降低組織結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度，原則上同類一級(jí)子公司只能限定為一家。
十四、【配合整改】
對(duì)存在地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保、變相舉債等問(wèn)題的存量項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)等國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)積極主動(dòng)配合有關(guān)方面，依法依規(guī)開(kāi)展整改，在有效保障各方合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，穩(wěn)妥有序化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
在配合整改的同時(shí)，國(guó)有金融企業(yè)不得盲目抽貸、壓貸和停貸，防范存量債務(wù)資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。
十五、【績(jī)效評(píng)價(jià)】
財(cái)政部門(mén)對(duì)金融企業(yè)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，如金融企業(yè)違法違規(guī)向地方政府、地方國(guó)有企業(yè)等提供融資，要求或接受地方政府及其部門(mén)以任何方式提供擔(dān)?；虺袚?dān)償債責(zé)任，被相關(guān)部門(mén)依法依規(guī)追究責(zé)任的，根據(jù)相關(guān)部門(mén)提供的處理處罰情況，對(duì)該金融企業(yè)下調(diào)評(píng)價(jià)等級(jí)。
十六、【監(jiān)督檢查】
對(duì)財(cái)政部公開(kāi)通報(bào)涉及地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的地方國(guó)有企業(yè)，國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)暫停或?qū)徤魈峁┤谫Y和融資中介服務(wù)。
財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處根據(jù)本通知規(guī)定對(duì)國(guó)有金融企業(yè)及其分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)相關(guān)違規(guī)行為及時(shí)予以制止和糾正，并依法進(jìn)行處理。相關(guān)檢查處理結(jié)果視情抄送有關(guān)金融監(jiān)管部門(mén)。
十七、【其他】
本通知自印發(fā)之日起執(zhí)行。其他金融企業(yè)參照執(zhí)行。
財(cái)政部
2018年3月28日
第三部分 財(cái)政部官方解讀
《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》解讀
近日，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《通知》）?！锻ㄖ分荚谝?guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為，與地方政府債務(wù)管理等政策形成合力，共同防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
一、《通知》出臺(tái)的背景是什么？
2014年修訂的預(yù)算法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）實(shí)施以來(lái)，地方各級(jí)政府加快建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得了階段性成效。
但當(dāng)前一些地方政府依然存在違法違規(guī)和變相舉借債務(wù)的問(wèn)題，舉債方式日益多樣化，風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。這其中既有部分地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)觀不正確、部門(mén)項(xiàng)目審批責(zé)任不落實(shí)等原因，也有金融企業(yè)推波助瀾的因素。一些金融企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在放松風(fēng)險(xiǎn)管控、助推地方債務(wù)規(guī)模膨脹的問(wèn)題。
黨中央高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控工作。中央政治局會(huì)議、全國(guó)金融工作會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議均對(duì)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出專門(mén)部署。黨的十九大提出，特別是要堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等攻堅(jiān)戰(zhàn)。
為進(jìn)一步督促金融企業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和財(cái)務(wù)管理，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)有金融資本管理制度，進(jìn)一步防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，我們起草了《通知》。
二、起草《通知》遵循了哪些原則？
在《通知》起草過(guò)程中，我們堅(jiān)持了以下原則：
一是堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)管。國(guó)有金融企業(yè)在滿足實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資需求、服務(wù)地方發(fā)展建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。在肯定成績(jī)的同時(shí)，《通知》以強(qiáng)化監(jiān)管為主要目的，對(duì)國(guó)有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資過(guò)程中確實(shí)存在的亂象和不規(guī)范行為加強(qiáng)監(jiān)管，及時(shí)紓解和糾偏。
二是堅(jiān)持突出重點(diǎn)。《通知》在梳理國(guó)有金融企業(yè)參與地方建設(shè)投融資各條線業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)從財(cái)務(wù)管理和國(guó)有金融資本管理的角度，如資本金出資的真實(shí)性和現(xiàn)金流是否全面覆蓋等予以規(guī)范。
三是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。《通知》以問(wèn)題為導(dǎo)向，以解決當(dāng)前國(guó)有金融企業(yè)參與地方發(fā)展建設(shè)存在的不規(guī)范、高風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題入手，提出可持續(xù)的監(jiān)管約束，為國(guó)有金融企業(yè)主動(dòng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控和財(cái)務(wù)管理營(yíng)造良好的制度環(huán)境。
四是堅(jiān)持穩(wěn)妥有序。《通知》禁止國(guó)有金融企業(yè)協(xié)助地方政府違法違規(guī)和變相舉借債務(wù)的行為，同時(shí)注意把控政策力度，既要避免對(duì)國(guó)有金融企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)造成過(guò)大沖擊，又要防范存量債務(wù)資金鏈斷裂，形成“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”。
三、《通知》的主要內(nèi)容是什么？
《通知》共十七條意見(jiàn)。
一是關(guān)于總體要求和審查重點(diǎn)。
要求國(guó)有金融企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)《預(yù)算法》等要求，在支持地方發(fā)展建設(shè)過(guò)程中，規(guī)范投融資行為。明確國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)“穿透式”資本金審查，并審慎評(píng)估融資主體還款能力，確保自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息。
二是關(guān)于投資基金、資產(chǎn)管理、PPP等重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防控。
要求國(guó)有金融企業(yè)在與地方政府合作設(shè)立投資基金、開(kāi)展資產(chǎn)管理和金融中介業(yè)務(wù)，以及參與PPP項(xiàng)目融資時(shí)，不得為地方政府違法違規(guī)或變相舉債提供支持。要求政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)和政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作。
同時(shí)，明確國(guó)有金融企業(yè)不得對(duì)地方政府統(tǒng)一授信。
三是關(guān)于財(cái)務(wù)、資本管理要求和績(jī)效評(píng)價(jià)。
明確國(guó)有金融企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行出資管理、財(cái)務(wù)管理和產(chǎn)權(quán)管理有關(guān)規(guī)定，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)有資產(chǎn)流失。要求國(guó)有金融企業(yè)積極配合整改。對(duì)于違法違規(guī)提供融資的，下調(diào)金融企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)等級(jí)。同時(shí)，明確了財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督檢查職責(zé)。
四、《通知》要求國(guó)有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資時(shí)應(yīng)審查評(píng)估的重點(diǎn)是什么？
為督促國(guó)有金融企業(yè)盡職調(diào)查、嚴(yán)格把關(guān)，《通知》第二、三條明確了國(guó)有金融企業(yè)參與地方建設(shè)融資時(shí)應(yīng)審查評(píng)估的重點(diǎn)。
其中，第二條要求資本金審查應(yīng)堅(jiān)持“穿透原則”，既要關(guān)注項(xiàng)目資本金本身是否符合規(guī)定，若發(fā)現(xiàn)存在“名股實(shí)債”等違規(guī)操作的，不得向其提供融資，還需向上“穿透”審查，重點(diǎn)關(guān)注以債務(wù)性資金違規(guī)出資等問(wèn)題。
第三條重點(diǎn)要求自有經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流能夠覆蓋應(yīng)還債務(wù)本息，避免國(guó)有金融企業(yè)依賴政府信用、放松風(fēng)險(xiǎn)管控。同時(shí)，項(xiàng)目現(xiàn)金流涉及可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政資金安排的，應(yīng)認(rèn)真核實(shí)地方政府履行相關(guān)程序的合規(guī)性和完備性。
五、《通知》對(duì)國(guó)有金融企業(yè)與地方政府合作設(shè)立投資基金等行為提出了哪些具體要求？
當(dāng)前，國(guó)有金融企業(yè)參與地方政府違法違規(guī)和變相舉債，存在一些重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。如，與地方政府合作設(shè)立實(shí)為債務(wù)融資平臺(tái)的投資基金，發(fā)行資產(chǎn)管理產(chǎn)品籌資與地方建設(shè)項(xiàng)目債務(wù)對(duì)接，通過(guò)與地方政府及其部門(mén)簽署一攬子協(xié)議等方式“捆綁”地方政府信用，在為地方國(guó)有企業(yè)提供債券發(fā)行中介服務(wù)時(shí)強(qiáng)調(diào)政府背景，參與“偽PPP”項(xiàng)目投融資等。
《通知》第四至十條根據(jù)上述業(yè)務(wù)的不同特征，提出了規(guī)范要求。
§ 其中，第四條重點(diǎn)防控將投資基金異化為債務(wù)融資平臺(tái)。
§ 第五條重點(diǎn)要求資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)按“穿透原則”加強(qiáng)資金投向管理。
§ 第六條重點(diǎn)要求政策性開(kāi)發(fā)性金融按市場(chǎng)化原則在業(yè)務(wù)范圍內(nèi)審慎合規(guī)授信。
§ 第七條重點(diǎn)防控對(duì)地方政府統(tǒng)一授信的行為。
§ 第八條重點(diǎn)防控金融中介業(yè)務(wù)中明示或暗示政府信用支持的行為。
§ 第九條重點(diǎn)規(guī)范了國(guó)有金融企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)行為，要求國(guó)有金融企業(yè)以PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作為融資前提條件，避免PPP異化為新的融資平臺(tái)。
§ 第十條重點(diǎn)規(guī)范了政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)行為。
六、《通知》從出資管理等方面對(duì)國(guó)有金融企業(yè)規(guī)范投融資行為作出了哪些規(guī)定？
《通知》第十一、十二、十三條分別從出資管理、財(cái)務(wù)管理和產(chǎn)權(quán)管理的角度，提出了規(guī)范要求，以防控金融企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)有金融資產(chǎn)流失。
§ 其中，出資管理方面，針對(duì)個(gè)別金融企業(yè)股東違規(guī)注資、套取資金等問(wèn)題，要求國(guó)有金融企業(yè)加強(qiáng)對(duì)股東資質(zhì)的審查，股東應(yīng)以自有資金入股國(guó)有金融企業(yè)。
§ 財(cái)務(wù)管理方面，結(jié)合金融企業(yè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定，要求國(guó)有金融企業(yè)按照“實(shí)質(zhì)重于形式”的原則，充足提取資產(chǎn)減值準(zhǔn)備，嚴(yán)格計(jì)算占用資本，不得以有無(wú)政府背景作為資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。
§ 產(chǎn)權(quán)管理方面，針對(duì)個(gè)別金融企業(yè)機(jī)構(gòu)層級(jí)過(guò)多、管控不到位等問(wèn)題，要求國(guó)有金融企業(yè)嚴(yán)格遵守國(guó)有金融資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定；合理設(shè)置機(jī)構(gòu)法人層級(jí)，壓縮管理級(jí)次，原則上同類一級(jí)子公司只能限定為一家。
